WKB: zamówienia publiczne w ramach KPO podlegają kontroli uprzedniej Prezesa UZP

Przy wdrożeniu jednego ze znanych nam przedsięwzięć ze środków KPO, pojawiło się pytanie, czy środki z KPO, jeżeli zostały Rzeczpospolitej Polskiej przekazane przez Unię Europejską w formie wsparcia zwrotnego (pożyczki), stanowią środki Unii Europejskiej w rozumieniu art. 613 ust. 2 PZP[3], a więc, czy w przypadku osiągnięcia progu określonego w tym przepisie, zamówienia współfinansowane z takiego źródła podlegają kontroli uprzedniej Prezesa UZP. Należy bowiem odnotować, że środki wydatkowane w ramach KPO mogą być przekazywane państwu członkowskiemu w dwóch formach: wsparcia bezzwrotnego i zwrotnego (pożyczki).

Kwestia ta nie jest jednoznaczna. PZP nie zawiera definicji „środków Unii Europejskiej”. Czy więc faktycznie środki pochodzące z pożyczki udzielonej państwu członkowskiemu w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności stanowią „środki Unii Europejskiej” i rodzą obowiązek poddania zamówień współfinansowanych z takich środków kontroli uprzedniej? Jeżeli bowiem ostatecznie środki te mają zostać zwrócone do Unii Europejskiej z budżetu państwa, można argumentować, zwłaszcza w świetle przepisów art. 5 ust. 3 pkt 5d) UFP[4] i art. 14ll ust. 2 UZPPR[5], że inwestycja ta w gruncie rzeczy jest finansowana z budżetu krajowego.

Takie właśnie wątpliwości skłoniły jednego z zamawiających realizujących inwestycję z udziałem środków z KPO (pochodzących z pożyczki od Unii Europejskiej dla państwa członkowskiego) do zwrócenia się bezpośrednio do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej jako: „NFOŚiGW”), jako jednostki zarządzającej danej inwestycji, z pytaniem, czy projekty finansowane z takiego źródła powinny podlegać kontroli uprzedniej. W pytaniu tym zamawiający wyraźnie sygnalizował, że realizowana przez niego inwestycja ma być, zgodnie z dostępnymi mu informacjami, finansowana ze środków pochodzących z pożyczki udzielonej państwu członkowskiemu. Na podstawie tego zamawiający,  powołując się na przywołane wyżej przepisy UZPPR i UFP, wskazywał, że jego zdaniem w takim przypadku należałoby uznać, że inwestycja taka stanowi inwestycję finansowaną z budżetu państwa, a nie ze środków Unii Europejskiej, a w konsekwencji nie powinna podlegać kontroli uprzedniej Prezesa UZP poprzez niespełnienie przesłanki z art. 613 ust. 2 PZP.

NFOŚiGW, wskazał, że w jego ocenie bez względu na formę wsparcia, środki z KPO traktowane powinny być jako środki unijne. Tym samym, każda inwestycja współfinansowana z tych środków – pod warunkiem zaistnienia przesłanki odnoszącej się do wartości zamówienia – podlegać będzie kontroli uprzedniej Prezesa UZP. NFOŚiGW powołał się na znane sobie informacje o podejmowanych przez Prezesa UZP kontrolach odnośnie do przedsięwzięć finansowanych z KPO oraz na komentarz Urzędu Zamówień Publicznych do PZP, który wskazuje, że za zamówienie objęte współfinansowaniem ze środków europejskich należy uznać m. in. zamówienie objęte projektem, dla którego została zawarta umowa o dofinansowanie projektu. Jest to niezmiernie ważna okoliczność w kontekście planowanego harmonogramu realizacji inwestycji.

Jakkolwiek pozyskana w tej sprawie informacja od NFOŚiGW nie wyjaśniła wszystkich wątpliwości prawnych, to jednak wynikające z niej konkluzje były jasne: w ocenie NFOŚiGW zamawiający przy wszystkich zamówieniach współfinansowanych ze środków KPO powinien, w przypadku spełnienia warunku kwotowego, zainicjować kontrolę uprzednią.

W praktyce dla podmiotów realizujących inwestycje ze środków z KPO oznacza to, że bezpieczniejszym założeniem jest przyjęcie, że wszystkie zamówienia publiczne finansowane z KPO, które spełniają warunki art. 613 ust. 2 PZP, powinny być zgłaszane do Prezesa UZP celem przeprowadzenia kontroli uprzedniej. Zamawiający nie powinni kierować się kryterium źródła wsparcia, lecz przyjąć ogólne założenie, że środki pochodzące z KPO stanowią środki Unii Europejskiej. Podmioty realizujące inwestycje z KPO powinny zatem uwzględniać ten obowiązek przy planowaniu postępowań, aby uniknąć potencjalnych naruszeń PZP. Kwestia ta ma istotne znaczenie również praktyczne – obowiązek poddania postępowania kontroli uprzedniej wydłuża bowiem w praktyce czas niezbędny do zawarcia umowy z wykonawcą, a inwestycje z KPO mają z reguły stosunkowo krótkie terminy realizacji. Rozpoczęcie działań zmierzających do nawiązania współpracy z wykonawcą powinno więc w takich przypadkach wystąpić odpowiednio wcześniej.

[1] Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności.
[2] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych.
[3] Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320).
[4] Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 5d) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1530, ze zm.) do środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej zalicza się „środki pochodzące z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, przeznaczone na wsparcie o charakterze bezzwrotnym, o którym mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiającym Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.Urz. UE L 57 z 18.02.2021, str. 17, z późn. zm.5)”.
[5] Zgodnie z art. 14 ll ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 198) „inwestycje w ramach planu rozwojowego, których realizacja jest finansowana z wykorzystaniem środków pożyczki, o której mowa w art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2021/241, w zakresie objętym finansowaniem z tej pożyczki, mogą być finansowane z budżetu państwa”.