Kiedy zamawiający może badać ceny jednostkowe

Zgodnie z art. 224 ust.1 PZP, jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych. Wykonawca musi zatem dokładnie obliczyć cenę oferty, uwzględniając wszystkie wymogi wynikające z SWZ, w tym typowe ryzyka związane z realizacją zamówienia. Cena musi być realistyczna i umożliwiać należyte wykonanie umowy.

Kryteria określenia istotnych części składowych ceny
Co do zasady rażąco niska cena odnosi się więc do całości wynagrodzenia, w pewnych przypadkach jednak przepisy PZP regulują również materię istotnych części składowych ceny.

Brak definicji „istotnej” części składowej w PZP

W świetle przywołanego przepisu kluczowe znaczenie dla określenia, czy element składowy ceny może być analizowany pod kątem przesłanek rażąco niskiej ceny, ma ustalenie, czy ten składnik cenowy jest istotny.

W tym zakresie należy zauważyć, że przepisy ustawy PZP pojęcia "istotnej" części składowej ceny nie definiują. Zgodnie z definicją słownikową pojęcie to oznacza "1. główny, podstawowy; 2. duży, znaczny; 3. Rzeczywisty, prawdziwy" (Słownik Języka Polskiego Wydawnictwa PWN, www.sjp.pwn.pl) oraz "taki, który ma duże znaczenie lub duży wpływ na coś" (Wielki Słownik Języka Polskiego PAN, www.wsjp.pl). Zatem podstawowymi kryteriami, które powinny determinować możliwość analizowania składnika ceny ofertowej pod kątem rażąco niskiej ceny, wydają się być okoliczności takie jak: czy dany składnik stanowi znaczącą część całej ceny ofertowej, czy miał on istotny wpływ na tę cenę oraz na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Znaczenie orzecznictwa KIO dla weryfikacji cen składowych

W orzecznictwie dotyczącym zamówień publicznych, za okoliczności wskazujące na istotność części składowych ceny ofertowej uznaje się:

•  „[…] istotnymi są te elementy, których wartościowy udział w przedmiocie zamówienia jest znaczny lub od których - ze względu na ich merytoryczne znaczenie - zależy osiągnięcie zasadniczych celów, dla których zamówienie jest udzielane. Chodzi więc o elementy istotne pod względem wartościowym lub merytorycznym, mogące zaważyć na powodzeniu zamówienia jako całości.” (Wyrok KIO z 29.06.2022 r., KIO 1543/22).
• „Zamawiający powinien w samej SWZ wyraźnie zdefiniować, która część ceny jest jej istotną częścią składową, a nie arbitralnie wskazywać daną cenę jednostkowa jako taką, podczas gdy przypisana jej przez Zamawiającego waga w kryterium oceny ofert temu przeczy. Wykonawcy są obowiązani do udzielenia wyjaśnień dotyczących ceny całkowitej lub jej istotnej części składowej, nie mają oni zaś obowiązku wykazywania braku istnienia ceny rażąco niskiej wobec danej ceny jednostkowej, o czym przesądził wyraźnie ustawodawca. Jeżeli Zamawiający nie wykazał zaś w sposób oczywisty, że dana cena jednostkowa nie jest istotną częścią składową ceny całkowitej, to nie powinien prowadzić szczegółowego jej badania, w tym także w zakresie kosztów pracowniczych. Czym innym są realne koszty osobowe w ramach całego zamówienia, a czym innym sztucznie opisywane koszty w granicach danej ceny jednostkowej.” (Wyrok KIO z 31.01.2024 r., KIO 47/24).
• „Przepisy p.z.p. pojęcia "istotnej" części składowej ceny nie definiują. Za podstawowe kryteria determinujące możliwość badania składnika ceny ofertowej pod kątem rażąco niskiej ceny winny być uznane okoliczności takie jak to, czy badany składnik stanowi znaczną część całej ceny ofertowej lub też czy składnik ten miał duży wpływ na ww. cenę oraz na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.” (Wyrok KIO z 19.02.2024 r., KIO 241/24).

Metoda wyceny a istotność składników ceny

Analizując cenę jednostkową pod kątem jest istotności nie można więc opierać się tylko na aspekcie ekonomicznym, gdyż nie można wykluczyć, że wykonawcy celowo dążą do zaniżenia wyceny określonych elementów składających się na zamówienia, przerzucając koszty do innych pozycji, kreując w ten sposób przesłankę nieistotności takiego elementu z punktu widzenia wartości takich prac w cenie globalnej za realizację zamówienia.

Rola zamawiającego w określeniu istotnych części składowych ceny

Analiza "istotności" powinna zatem obejmować również metodę wyceny przyjętą przez zamawiającego, znaczenie z punktu widzenia przedmiotu zamówienia i jego realizacji, a także sposób uregulowania obowiązków wykonawcy dotyczących realizacji kwestionowanych pozycji w umowie.
Weryfikacja cen jednostkowych przez zamawiającego
Weryfikacja cen jednostkowych jest ważnym elementem badania i oceny oferty przez zamawiającego, ale powinna być także istotnym aspektem, na który zwracają uwagę wykonawcy analizując oferty konkurentów. Kwestionowanie cen jednostkowych daje możliwość odwołania się od oferty konkurencji, nawet gdy cena globalna nie spełnia przesłanek do uznania jej za rażąco niską.

Autor: Ewelina Bieniek, adwokat, DSK Kancelaria