Wschodnia Obwodnica Warszawy: Druga dekada niedasizmu

Burzliwa historia przygotowań do realizacji Wschodniej Obwodnicy Warszawy liczy już 18 lat. Zestawienie protestów, decyzji administracyjnych, skarg i odwołań w sprawie S17 WOW pozwala na wysnucie kilku wniosków, kluczowych do dalszych analiz i prognoz w zakresie możliwych dalszych ścieżek, jakimi może potoczyć się to postępowanie. Po pierwsze, odcinek od S8 do węzła Ząbki, w obecnej procedurze nie budzi dużych kontrowersji. Białostocki Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) przekazał w tej sprawie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) zaledwie jedno odwołanie. Znacznie większe kontrowersje budzi odcinek przebiegający przez dzielnicę Wesoła. Historyczny wariant WIIIA, zapisany w warszawskich dokumentach planistycznych (SUiKZP) został oprotestowany głównie przez mieszkańców tej dzielnicy.

W pierwszym postępowaniu środowiskowym planowany przebieg trasy chciał podważyć mieszkający w tej dzielnicy minister środowiska Jan Szyszko, który wydając formalne uzgodnienie w sprawie przebiegu trasy, odsunął ją od swojego domu w rejon Halinowa. Po przekazaniu sprawy przez ówczesnego premiera, Jarosława Kaczyńskiego, do niezależnej minister rozwoju regionalnego Grażyny Gęsickiej, zostało wydane uzgodnienie oraz DŚU na zgodny z SUiKZP wariant WIIIA. Następnie osoby i organizacji, w których interesie było powstrzymanie realizacji inwestycji, doprowadziły do unieważnienia DŚU w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym (WSA) ze względu na nieczytelny podpis pani minister. W międzyczasie pojawił się też problem Strzebli Błotnej. Mimo przywrócenia ważności DŚU przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w kontekście podpisu, w wyniku kolejnych odwołań część przebiegu została na poziomie WSA uchylona z uwagi na błędy proceduralne, zaś w zakresie odcinka w sąsiedztwie siedliska Strzebli Błotnej, DŚU została w 2011 roku uchylona na prośbę GDDKiA, co zamknęło sześcioletnią historię pierwszego wniosku o DSU.

Podczas drugiej procedury rozpatrywane warianty omijały siedlisko strzebli błotnej na dwa sposoby, zaś w dzielnicy Wesoła zaproponowano 2 warianty zbliżone do uprzednio procedowanych. Dużym problemem w zakresie komunikacji ze społeczeństwem okazało się zmienione podejście do kwestii oceny wielokryterialnej rozpatrywanych wariantów, w wyniku której jako wariant preferowany wybrano inny niż zapisany w SUiKZP. W następstwie tej decyzji organizowano liczne protesty, zarówno uliczne jak i formalne. Istotne w sprawie oceny nastawienia społeczeństwa do obu rozpatrywanych wariantów są przekazane przez GDDKiA Burmistrzowi Wesołej kopie protestów i wniosków. Złożono 556 protestów przeciwko wariantowi „zielonemu” (wzdłuż linii wysokiego napięcia , przez „Las Milowy”) oraz 8 protestów z 294 podpisami przeciwko wariantowi „czerwonemu” (zbliżony do dawnego WIIIa), a także 21 pism z poparciem wariantu „zielonego”. Należy jednak zaznaczyć, że we wniosku o DŚU wariant „czerwony” został zgłoszony w wersji bez tunelu – po powierzchni lub częściowo na nasypie.

Wnioski z historii

Wśród mieszkańców Wesołej nie ma jednego stanowiska odnośnie akceptacji któregoś z wariantów, gdyż oba rozpatrywane przebiegi trasy mają swoich przeciwników. Wszak w dużej mierze to właśnie mieszkańcy Wesołej doprowadzili do unieważnienia pierwszej DŚU, wydanej na wariant tunelowy, zgodny z SUiKZP. Z tej perspektywy jakiekolwiek deklaracje składane przez poszczególnych mieszkańców tej dzielnicy o akceptacji i oczekiwaniu realizacji wariantu zgodnego z miejskimi dokumentami planistycznymi, należy uznać za niereprezentatywne dla całości społeczności Wesołej. Prowadzi to do kluczowej do dalszych analiz konkluzji, że każdy wariant drogi przebiegający przez dzielnicę Wesoła zostanie oprotestowany, zaś protesty te najprawdopodobniej będą składane aż do całkowitego wyczerpania ścieżki odwoławczej. Wynika to z silnie negatywnego nastawienia społeczeństwa do inwestycji jakie przez lata umocniło się, do czego przyczyniła się swoimi działaniami lub brakiem działań również GDDKiA.

Kluczowym elementem prowadzącym do sukcesywnego przeprowadzenia dużych inwestycji infrastrukturalnych jest dialog ze społeczeństwem i wsłuchiwanie się w głos mieszkańców. Jeśli społeczeństwo dowie się za późno, lub też poczuje się ignorowane - efektem z reguły jest wieloletni konflikt. Rozmowy ze społecznością lokalną muszą być prowadzone od wczesnych faz koncepcyjnych, a nie dopiero po złożeniu wniosku o DŚU.

Aktualny stan przygotowania inwestycji oraz stan odwołań

GDDKiA, świadoma ryzyk związanych z odcinkiem przechodzącym przez dzielnicę Wesoła złożyła w 2015 roku 2 wnioski o DŚU, oparte na wspólnym Raporcie o Oddziaływaniu na Środowisko (OOŚ). Ze względu na zamieszkanie Dyrektora RDOŚ Warszawa „w sąsiedztwie” realizacji planowanej inwestycji, GDOŚ w 2017 roku przeniósł postępowania w sprawie wydania DŚU do RDOŚ Białystok, po czym zostały wydane 2 decyzje środowiskowe. Obie zostały zaskarżone, zaś GDOŚ wstrzymał ich rygor natychmiastowej wykonalności, a następnie uchylił, ze względu na „naruszenie właściwości miejscowej przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji”. GDOŚ nie analizował złożonych odwołań od strony merytorycznej. W międzyczasie GDDKiA opracowała Koncepcję Programową dla odcinka łączącego S8 z węzłem „Ząbki”. Rozpoczęte znacznie później prace nad KP dla odcinka przebiegającego przez dzielnicę Wesoła nie zakończyły się sukcesem, do czego przyczynił się na brak możliwości przeprowadzenia badań warunków geologicznych na terenie wojskowym. Decyzje GDOŚ uchylające DŚU zostały następnie unieważnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co oznaczało przywrócenie obu DŚU do obrotu prawnego. Wyroki WSA zostały zaskarżone do NSA. NSA ma wskazać termin rozpatrzenia skarg w pierwszym kwartale 2023 roku. Dalsze losy tej inwestycji silnie zależą od daty tej rozprawy i decyzji jakie zostanie na niej podjęta.

Prognoza: NSA

Wyroki WSA były silnie uzasadnione i najprawdopodobniej zostaną podtrzymane w NSA, ale istnieje teoretyczna możliwość, że NSA podważy wyrok WSA. Byłoby to jednak potwierdzenie, że DŚU zostały wydane z „naruszeniem właściwości miejscowej”, choć to GDOŚ zarządził zmianę tej właściwości. Podważenie przez urząd własnej decyzji nie znalazło w oczach WSA jakichkolwiek podstaw, w związku z czym szanse na to, że NSA będzie miał w tej sprawie zdanie odmienne niż WSA są bliskie zeru. Obie DŚU zostały unieważnione przez GDOŚ z tego powodu, zaś ich przywrócenie przez NSA miało niemal tożsame uzasadnienie. Z tego względu należy się spodziewać, że NSA w obu sprawach również będzie miał jednolite stanowisko.

Kluczową niewiadomą w tej sprawie pozostaje zatem na ten moment kwestia terminu rozprawy. Czas oczekiwania na rozprawy w NSA wynosi około 2-3 lata. Skargi zostały złożone wkrótce po wyrokach WSA, a zatem rozpraw można się spodziewać w drugiej połowie 2023 r. lub na początku 2024 r. Na potrzeby dalszych szacunków datę wydania wyroku przez NSA oznaczmy jako [NSA].

W przypadku uchylenia DŚU przez NSA, proces inwestycyjny cofnie się do roku 2015. Będzie trzeba opracować aktualizację Raportów OOŚ, ponowić konsultacje społeczne oraz złożyć nowe wnioski o DŚU, co może potrwać od 1 do 3 lat. Dowolny wariant, na który zostanie wydana DŚU, może być ponownie zaskarżony do WSA (0,5 roku) a następnie do NSA (2-3 lata). Następnie ponowne opracowanie KP (1 rok) oraz przetarg projektuj i buduj (5,5 roku).

Stąd można prognozować że, o ile tym razem DŚU nie ulegnie unieważnieniu, droga będzie otwarta pomiędzy rokiem [NSA]+10, a [NSA]+13, a więc pomiędzy rokiem 2033 a 2037. W przypadku braku odwołań do WSA lub NSA będzie to okres nadejdzie odpowiednio wcześniej.

W przypadku podtrzymania DŚU przez NSA sprawa odwołań od DŚU wróci do GDOŚ, który będzie zobligowany do przeprowadzenia oceny merytorycznej złożonych odwołań. Chodzi tutaj o odwołania od DŚU wydanych przez RDOŚ Białystok.

Prognoza: odcinek S8 - węzeł „Ząbki”

Na odcinku S8-Ząbki GDOŚ ma do rozpatrzenia zaledwie jedno odwołanie, dodatkowo GDDKiA dysponuje gotową KP. Rozpatrzenie przez GDOŚ powinno się pojawić w terminie od 3 do 6 miesięcy od wyroku NSA, a zatem [NSA]+0,5. W dalszej kolejności GDDKiA będzie mogła ogłosić przetarg typu Projektuj i Buduj, przy czym w 2022 r. pojawiło się nowe Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, definiujące wiele spraw odmiennie niż dotychczas. Z tego względu można szacować, że po trwającym pół roku przetargu, nastąpi około roczna faza projektowania, następnie rok oczekiwania na decyzję ZRID i na końcu (uwzględniając opóźnienia) około 3 lata budowy, co łącznie daje 5,5 roku od dnia ogłoszenia przetargu. W efekcie jako szacunkową, realną datę możliwego udostępnienia inwestycji do ruchu można wskazać rok [NSA]+6, czyli optymistycznie rok 2029.

Prognoza: odcinek węzeł „Ząbki” – węzeł „Zakręt”

Na odcinku Ząbki – „Zakręt” GDOŚ ma do rozpatrzenia łącznie 536 odwołań. Trudno precyzyjnie oszacować czas potrzebny na analizę tak dużego materiału bez znajomości jego zawartości, raczej będzie to czas liczony w latach. Od wydania DŚU przez DROŚ Białystok do jej uchylania przez GDŚ minęły 4 lata, a zatem można przyjąć, że pozytywna decyzja GDOŚ pojawi się w czasie [NSA]+4. Należy się spodziewać, że decyzja ta zostanie zaskarżona do WSA, a następnie do NSA, co ponownie może zamrozić proces inwestycyjny na kilka lat. GDOŚ może też unieważnić
 DŚU.

Nawet jeśli DŚU zostanie zaskarżona do WSA, to w dalszej kolejności GDDKiA będzie mogła ogłosić przetarg na opracowanie Koncepcji Programowej, która powinna być gotowa po 1,5 roku od jego ogłoszenia, a zatem w roku [NSA]+5,5. Podczas opracowania KP powinien się pojawić kolejny wyrok WSA do decyzji GDOŚ. GDDKiA nie ogłosi przetargu na opracowanie projektu budowlanego i robót budowlanych bez dysponowania prawomocną DŚU, stąd ewentualne zaskarżenie wyroku WSA do NSA może zatrzymać inwestycję na kolejne 2-3 lata. Jeśli nie będzie tego zaskarżenia, lub też przy (mało prawdopodobnym) braku odwołań od decyzji GDOŚ do WSA, następnym krokiem będzie przetarg typu Projektuj i Buduj, lecz ze skróconym do 1 roku czasem na projektowanie. Można szacować, że droga będzie oddana do ruchu po 5,5 latach od ogłoszenia przetargu, czyli w roku [NSA]+11. W przypadku ponownego zaskarżenia do NSA należy doliczyć kolejne 2-3 lata, a zatem szacowanym krańcowym rokiem oddania kompletnej S17 WOW jest rok [NSA]+14.

Optymistycznie wychodzi zatem, że budowa drogi w wariancie, na który wydano DŚU przez dzielnicę Wesoła zakończy się około roku 2034, zaś pesymistycznie 2038 lub później. Najprawdopodobniej czeka nas zatem wyścig, co będzie pierwsze: planowany do uruchomienia w 2033 roku pierwszy reaktor w elektrowni jądrowej w gminie Choczewo, czy też kompletna wschodnia obwodnica Warszawy?

Zestawienie istotnych z punktu widzenia ryzyka inwestycyjnego, procesu OOŚ i jakości dialogu ze społeczeństwem wydarzeń i decyzji administracyjnych, związanych z tym procesem inwestycyjnym, dostępne jest TUTAJ.