Krzysztof Kwiatkowski: Liczymy na efekt dźwigni

W latach 2004-2014 nakłady z budżetu państwa i samorządów na inwestycje publiczne wzrosły o 75%, a w latach 2009-2011 ponad połowa inwestycji publicznych w Polsce była współfinansowana z funduszy UE w ramach polityki spójności, dając znaczący impuls dla rozwoju kraju, poprawy infrastruktury i poziomu życia obywateli. Niestety, Polska nie uniknęła przypadków inwestycji drogich i niezbyt przydatnych, choć formalnie spełniających wymogi dofinansowania ze środków UE, z których korzysta znacznie mniej osób niż optymistycznie planowano chcąc pozyskać dofinansowanie, a które to obiekty są potem nierentowne i bardzo kosztowne w utrzymaniu, co w konsekwencji znacznie ogranicza środki, jakie można by było przeznaczyć na dalsze inwestycje.

Bo liczy się efekt

Można przypuszczać, że właśnie z tego względu, Parlament Europejski w swoim Rozporządzeniu nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającym nowe przepisy dotyczące funduszy europejskich, w art.21 ust.2 szczególną uwagę - w ramach realizacji programów i priorytetów - zwrócił na problem osiągania celów średnio i długookresowych. W przypadku poważnego niepowodzenia w osiągnięciu zaplanowanych celów pośrednich priorytetu w ramach programu oraz w przypadku poważnego defektu w jakości i wiarygodności systemu monitorowania lub danych dotyczących wskaźników, Komisja Europejska może zawiesić płatności.

Zaczynam moje wprowadzenie od zasygnalizowania tej istotnej zmiany wprowadzonej nowym Rozporządzeniem, ponieważ stwarza ona presję zarówno na samorządy terytorialne jak i na państwo w kierunku osiągania celów w społeczeństwie a nie realizowania poszczególnych inwestycji. W nowej perspektywie większy nacisk zostaje położony na osiąganie konkretnych rezultatów, co wymusza precyzyjne planowanie inwestycji. Możliwość wykorzystania części środków przez samorządy będzie uwarunkowana przez posiadanie określonych planów i koncepcji, jak np. plany niskoemisyjne, plany rewitalizacji itp. To znaczące utrudnienie w konsumowaniu środków unijnych, ale znaczący krok w kierunku realizacji potrzeb zwykłych obywateli.

Logika programowania

Jak Państwo doskonale wiecie Unia Europejska przyjęła w 2010 roku strategię wzrostu na najbliższe dziesięciolecie zatytułowaną „Europa 2020”. Przyjęte w Strategii cele mają być osiągnięte przy wspólnym wysiłku wszystkich państw Unii Europejskiej w tym oczywiście Polski. Zobowiązaliśmy się do realizacji celów Strategii, określając poziomy docelowe podstawowych wskaźników odnoszących się do innowacyjności, zatrudnienia, poziomu wykształcenia, poziomu ubóstwa oraz celów klimatycznych.

Dlatego logika programowania strategicznego wybrana przez Polskę opierała się na powiązaniu oczekiwań europejskich co do koncentracji na celach Strategii „Europa 2020” z celami krajowymi wskazanymi w Strategii Rozwoju Kraju do 2020 roku, przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 25 września 2012 r. Cele te zostały zoperacjonalizowane w dziewięciu strategiach zintegrowanych. Takie podejście pozwoliło patrzeć na rozwój Polski szerzej niż tylko w kontekście wykorzystywania funduszy unijnych.

Wielki projekt inwestycyjny

Jak wszyscy doskonale wiemy Komisja Europejska zatwierdziła 21 maja tego roku Umowę Partnerstwa z Polską czyli najważniejszy dokument określający strategię inwestowania Funduszy Europejskich w nowej perspektywie. Umowa Partnerstwa definiuje kluczowe wyzwania rozwojowe kraju, sformułowane w oparciu o analizę potrzeb rozwojowych i potencjałów terytorialnych. Nominalnie wciąż najwięcej będziemy inwestować w infrastrukturę transportową (drogową i kolejową), ale największy wzrost wydatków dotyczyć będzie innowacyjności i wsparcia przedsiębiorców.

Wsparcie otrzymają również projekty związane z kompleksową rewitalizacją, ekologicznym transportem miejskim, gospodarką niskoemisyjną. Ponadto, miasta wojewódzkie wraz z okalającymi je gminami będą miały szansę realizować wspólne projekty, m.in. związane z dostępnością komunikacyjną.

Umowa Partnerstwa określa uzgodnione cele jakie powinny zostać osiągnięte i ich mierniki, określa też zasady realizacji Umowy i ramy systemu zarządzania, monitorowania i kontroli jej realizacji. Ma więc wszelkie cechy wielkiego projektu inwestycyjnego rozwoju kraju. Głównym narzędziem jej realizacji są krajowe i regionalne programy operacyjne, które są jej uszczegółowieniem i określają cele, których realizacja ma zapewnić osiągniecie celów i efektów zakładanych w tej Umowie.
Kilka problemów do rozwiązania nam jeszcze zostało, kilkoma ryzykami musimy umiejętnie zarządzać. Otóż warto zauważyć, że w Umowie Partnerstwa szczególne znaczenie przywiązuje się do dopasowania interwencji do potencjałów i potrzeb określonych terytoriów.

Czas na PPP

Należy również umiejętnie budować synergię działań współfinansowanych z budżetu unijnego z tymi finansowanymi wyłącznie z budżetu krajowego. Zgodnie z zasadą „dodatkowości” środki z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności nie zastępują środków krajowych, lecz stanowią ich uzupełnienie. Celem stosowania tej zasady jest zapobieganie wypieraniu środków krajowych przez środki unijne.

Nie powinniśmy zatem opierać planów rozwojowych i inwestycji infrastrukturalnych tylko na dofinansowaniu z UE. Środki pochodzące z UE powinny wywołać efekt dźwigni, czyli muszą sprzyjać zaangażowaniu zarówno sektora publicznego jak i prywatnego w realizowanie działań współfinansowanych ze środków UE. Generalnie rzecz ujmując, musimy działać tak, aby miejsce inwestycji publicznych w tworzeniu wzrostu gospodarczego było stopniowo przejmowane przez inwestycje prywatne.

Skuteczna koordynacja na etapie programowania i realizacji interwencji w ramach Umowy Partnerstwa ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia komplementarności i synergii interwencji, a tym samym maksymalizacji ich efektów. Ryzyko braku koordynacji zarówno w obszarze wyboru przedsięwzięć strategicznych jak i sposobu finansowania jest znaczącym ryzykiem a zarządzanie nim nie jest łatwe.

Inwestycje w przyszłość

I na zakończenie jeszcze jedna, bardzo ważna kwestia. NIK wielokrotnie zwracała uwagę na konieczność tworzenia przez organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego warunków do racjonalnego gospodarowania przestrzenią oraz zapewnienie spójności dokumentów planistycznych na szczeblu kraju, województwa i gminy tj. dokumentów, w których planuje się przebieg liniowych inwestycji infrastrukturalnych.

Rozwój infrastruktury i jej prawidłowe funkcjonowanie, są podstawowymi czynnikami w likwidowaniu barier i przyśpieszaniu procesów rozwojowych. Administracja rządowa i samorządowa kształtując politykę rozwoju, jak i występując w roli inwestora ponosi odpowiedzialność za końcowe rezultaty wpływu poszczególnych inwestycji na warunki życia ostatecznych beneficjentów tych działań czyli mieszkańców. Dlatego tak ważne jest czy realizowane zadania zbieżne są z potrzebami społeczności lokalnych.

Wszystkie te działania, zarówno Najwyższej Izby Kontroli jak i Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz zarządów województw, powiatów i gmin mają służyć rozwiązywaniu rzeczywistych problemów obywateli w naszym kraju. Wybierajmy zatem inwestycje w przyszłość, dające podstawy do trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, regionów oraz miast i gmin. Ważne jest aby tak programować oraz realizować działania i przedsięwzięcia, aby osiągane w wyniku ich realizacji rezultaty skutecznie wspierały wysiłek społeczeństwa starającego się znaleźć właściwe miejsce w europejskiej i światowej społeczności.

---

Tytuł i śródtytuły pochodzą od redakcji.