Czy i jak certyfikować firmy budowlane? Branża podzielona

– Prawo to jeden z instrumentów reagowania na zmieniające się okoliczności – przypomniał doradca ds. praktyki infrastruktury i energetyki w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka (DZP) dr Wojciech Hartung. – Czasy zmieniają się na mniej bezpieczne, konieczne są zatem nowe rozwiązania chroniące infrastrukturę, zwłaszcza tę krytyczną, wrażliwą z definicji – uzasadnił. Choć Polska jako kraj frontowy jest pod tym względem szczególnie narażona, problem jest zauważany w całej Unii Europejskiej. – Prawo unijne już dziś dostrzega problem nierówności między wykonawcami z UE a tymi spoza niej. To na poziomie UE jest wprowadzanych wiele rozwiązań już oddziałujących na nasz rynek, takie jak rozporządzenie o subsydiach zagranicznych, które miałoby zastosowanie właśnie przy infrastrukturze krytycznej – poinformował.

W Polsce nowelizacja Prawa zamówień publicznych wprowadziła pojęcie „polityki zakupowej”. – Częścią takiej właśnie polityki lub strategii powinno być ograniczanie dostępu do rynku lub jego brak – zasugerował dr Hartung.

Prezes UZP: Jeśli certyfikować, to w sposób przemyślany

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych Hubert Nowak zwrócił uwagę, że dobro rynku jako całości oraz partykularne interesy poszczególnych inwestorów bywają ze sobą sprzeczne. – Z punktu widzenia rynku trzeba chronić go poprzez certyfikację, zamawiający mają jednak inną perspektywę. Ich główną obawą jest to, czy oferty w ogóle będą i czy zmieszczą się w budżecie, a także jakość prac i wykonanie ich w terminie. W ostatnich latach oferenci składają średnio 2,25-2,5 oferty na postępowanie. W branży budowlanej ten wskaźnik jest tylko nieco wyższy – wynosi ok. 3. Wiele z nich podlega w dodatku odrzuceniu – zaznaczył.

Dylemat, czy wobec tego należy tworzyć nowe bariery, czy raczej otwierać rynek – a jeśli tak, to w jakim zakresie (na zagranicznych pracowników, firmy wykonawcze czy proponowane przez nie rozwiązania) – nie został jeszcze rozstrzygnięty. Możliwe jest też na przykład wprowadzenie ograniczeń tylko w niektórych branżach. – Ochrona rynku powinna dotyczyć przede wszystkim infrastruktury krytycznej i związanej z bezpieczeństwem, również tym informatycznym – uznał Nowak. Jak zaznaczył, inwestorzy nie powinni uważać certyfikacji za mechanizm, który wyręczy ich w sprawdzaniu, czy cena oferty nie jest rażąco niska.

Szef UZP stwierdził, ze nie jest zwolennikiem certyfikacji, jednak jeśli miałaby ona zostać wprowadzona – należałoby zacząć od określenia konkretnego problemu do naprawienia i elementów procesu przetargowego do uregulowania. – Rozmowę trzeba zacząć od specjalistów branżowych, nie od prawników. Należy ustalić w poszczególnych branżach listę rodzajów inwestycji i siatki centylowe dla każdej z nich. Problemem jest to, że w każdym przetargu warunki merytoryczne są nieco inne – i muszą zostać sformułowane w taki sposób, by nikt ich nie oprotestował. Zamawiający może też postawić inny warunek niż przewidziany w siatce. Całe zagadnienie ma wiele niuansów, związanych także z kosztami uzyskiwania i odnawiania certyfikatu oraz z tym, czy firmę bez niego będzie można wykluczyć z postępowania – podsumował Nowak.

Prawnik: Na początek – jedna z branż

Z prezesem Urzędu zgodził się prawnik z kancelarii DZP. – Jeśli certyfikacja ma mieć sens, powinno się zacząć od ustalenia wymagań dla konkretnych rodzajów inwestycji. Zakładamy, że warunki udziału w postępowaniu nie mogą być za wysokie – ale upieram się, że powinny być adekwatne, czyli gwarantować wybór wykonawcy z kompetencjami. Stawianie zbyt niskich warunków jest niedopuszczalne – podkreślił.

Jak ocenił dr Hartung, certyfikaty nie rozwiążą problemu niedociągnięć na rynku zamówień publicznych. – To, co działa w innych krajach UE, nie musi się sprawdzić w Polsce: PZP w poszczególnych państwach bywa bardzo zróżnicowane. Nie zawsze czerpanie wzorców ma więc sens. Główny problem to określenie centyli. Działajmy metodą małych kroków: zacznijmy od jednej branży i przyglądajmy się efektom – zaproponował prawnik.

Zdaniem eksperta problem, na który uskarżają się wykonawcy, nie musi mieć związku z certyfikacją lub jej brakiem – i być może, wbrew ich obawom, nie nasili się po wprowadzeniu obowiązku uzyskiwania certyfikatu. – Niewielka liczba ofert może wynikać nie z ograniczeń na rynku, ale na przykład ze zbyt niskich budżetów zamawiających lub z niewłaściwego kształtu umów – argumentował.

Infra Silesia: Zbyt niskie bariery psują rynek

Prezes Infra Silesia Paweł Wac uznał polski rynek budowlany za najbardziej liberalny w UE. Taki stan ma swoje wady, które wprowadzenie certyfikacji mogłoby rozwiązać. – Inicjatorem dyskusji na ten temat był jeden z największych zamawiających – GDDKiA. Dyrekcja miała wiele problemów z wykonawcami, którzy nie kończyli swoich inwestycji. Zbyt niskie wymagania sprawiły, że na polski rynek wchodziło wiele firm z Azji bez potencjału lokalnego. Zdarzają się wśród nich firmy „teczkowe” – stwierdził Wac. W jego ocenie obecne problemy rynku to efekt, między innymi, zbyt niskich barier dla wykonawców: gdy ceny są znacznie poniżej kosztorysu, pojawiają się problemy podczas realizacji.

Certyfikacja nie powinna jednak zachwiać konkurencją ani betonować rynku. – Dobrze, że po pierwszych, radykalnych postulatach twardej certyfikacji z „czarną listą” autorzy projektu z lipca poszli w stronę modelu ewolucyjnego. Projekt przewiduje uproszczenie ubiegania się o zamówienie, ograniczenie biurokracji, zwiększenie przejrzystości oraz obowiązek certyfikacji raz na trzy lata – kontynuował prezes Infra Silesia. Poważniejszą zmianą ma być wprowadzenie kategorii wymogów i poziomów zdolności (choć na razie nie wiadomo, ile ich będzie – określą to rozporządzenia wykonawcze). – Wykonawca w pewnym sensie byłby odciążony od certyfikacji, a zamawiający miałby szansę otrzymać wiele ofert. Czy jednak nowa większość sejmowa będzie chciała to kontynuować? – zastanawiał się Wac.

Trzeba przy tym pamiętać, że rynek budownictwa kolejowego jest w szczególnym momencie: przez 2-3 lata był praktycznie pozbawiony zamówień publicznych. Brak wystarczającego finansowania pomostowego zmusił zamawiających do czekania na zatwierdzenie środków unijnych – a to z kolei przeciągało się z powodu łamania przez polski rząd zasad praworządności. – Ostatnie lata były okresem przeczekiwania. Kolej wciąż jest też traktowana gorzej niż drogi, co przejawia się w mniejszej ogólnej puli środków i w niższych limitach waloryzacyjnych – przypomniał prezes Infra Silesia.

Dlaczego polscy podwykonawcy nie rosną?

Adwokat z dziedziny zamówień publicznych i FIDIC Agnieszka Zaborowska zwróciła uwagę, że w polskim PZP pozycja zamawiającego pozostaje dominująca. Ustawodawca powinien kształtować przepisy tak, by sprzyjały transferowi technologii. – Choć otrzymujemy bardzo dużo ofert zagranicznych, po podpisaniu umowy podwykonawcami są firmy polskie. Czy zagraniczny know-how zostaje u nas? Czy polscy podwykonawcy mają możliwość czerpania z doświadczeń zagranicznych i stawania się wykonawcami? Z doświadczenia wynika, że, niestety, nie uczymy się – i to nie dlatego, że nie chcemy. Jak chronić naszego wykonawcę tak, by mógł się rozwijać, a jak najwięcej zysku zostawało w Polsce? – zastanawiała się prawniczka.

Również polskich wykonawców za granicą jest wciąż mało, co – zdaniem mec. Zaborowskiej – świadczy o tym, że dotychczasowe ułatwienia są niewystarczające. Z drugiej strony problemem są często nie przepisy, lecz mentalność osób tworzących specyfikacje. – Warunki przetargu często bywają nieadekwatne: na przykład zbyt wysokie OC faworyzuje firmy z dużym kapitałem. Nie ma jednak złotej, generalnej reguły – i nie da się sformułować uniwersalnych wytycznych. Dobrze, że kładzie się nacisk na szkolenie administracji rządowej i samorządowej, by podchodziły do zamówień nieszablonowo – zaznaczyła.

Według mec. Zaborowskiej przy wprowadzaniu nowych regulacji trzeba brać pod uwagę zarówno potrzebę pewności i stabilizacji (szczególnie ważną dla małych i średnich przedsiębiorców), jak i konieczność sprawdzenia działania systemu po zmianach przez wiele miesięcy. Jej zdaniem większość zamawiających nie jest przygotowana do stosowania kryteriów pozacenowych. – Z drugiej strony trudno wygrać postępowanie przed KIO, wskazując, że warunek udziału jest postawiony za nisko. Sytuacja jest patowa. Być może potrzebna jest odpowiedzialność osobista urzędników tworzących zamówienia? – zastanawiała się. Co gorsza, poszczególne wytyczne dla zamawiających nie zawsze są stosowane w poszczególnych oddziałach tego samego podmiotu. – Ważne, by personalizować postępowania i myśleć o każdym z nich indywidualnie. Nie łączyłabym certyfikacji z ochroną rynku: mamy za dużo rozbieżnych interesów – zakończyła prawniczka.